QUESTIONE PREGIUDIZIALE PRESENTATA IN SEDE D'ESAME DI RATIFICA DELL'ACCORDO SUL PROGETTO GASDOTTO TAP

LEZZI, MARTELLI, BOTTICI, MOLINARI, VACCIANO, PEPE, CASTALDI, GIROTTO, PETROCELLI, SANTANGELO, MANGILI, BULGARELLI

Il Senato,

in sede di esame del disegno di legge n. 884 di ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra la Repubblica di Albania, la Repubblica greca e la Repubblica italiana sul progetto «Trans Adriatic Pipeline» (Tap);

premesso che:

il disegno di legge in oggetto concerne la realizzazione di una infrastruttura finalizzata al trasporto del gas naturale dai giacimenti dell'Area del Caspio verso l'Europa, passando per la Grecia, l'Albania e l'Italia. All'interno del disegno di legge in titolo, così come nell'accordo che si ratifica, non risultano tuttavia adeguatamente affrontati i problemi relativi all'impatto ambientale conseguenti alla realizzazione del progetto Tap, prevedendosi anzi (articolo 6 dell'Accordo) - che l'Italia, quale Stato contraente, sia tenuta ad adottare ogni provvedimento atto a facilitare la realizzazione del Progetto nel proprio territorio, compresa la concessione di tutte le autorizzazione necessarie. Ciò in evidente antinomia con le norme nazionali vigenti in materia di Valutazione di Impatto Ambientale, le quali non possono logicamente e giuridicamente presupporre alcuna facilitazione preventiva ad un dato progetto, dovendo questo essere imparzialmente valutato, nel rispetto della normativa comunitaria, dagli organismi tecnici individuati dal legislatore nazionale;

il progetto in esame, per come delineato dal disegno di legge in questione, appare suscettibile di incidere significativamente sul bene ambientale, senza il necessario apparato di cautele legislative, tecniche ed amministrative, ispirate al principio comunitario di precauzione e richieste dalla normativa europea sulla Valutazione di Impatto Ambientale (Direttiva del Consiglio della Comunità Europea n. 337 del 1985) e sulla Valutazione Ambientale Strategica (Direttiva 2001/42/CE) riguardanti l'attenta e approfondita valutazione degli effetti di determinate opere, piani e programmi sull'ambiente naturale;

va inoltre considerato, negli atti di pianificazione ed indirizzo che guidano la trasformazione del territorio, il ruolo costituzionalmente riconosciuto al sistema delle Autonomie territoriali ed alle Regioni in particolare. A tale proposito, il Comitato per la Valutazione di impatto ambientale della Regione interessata dalla localizzazione dell'opera, ha già valutato negativamente il progetto Tap. Dalla ratifica può derivare quindi in assenza di profonde modifiche tendenti all'inserimento di precise clausole di salvaguardia ambientale - una potenziale lesione del diritto all'ambiente per come esso si è venuto a configurare nella legislazione vigente e nella giurisprudenza costituzionale;

considerato che:

appare indifferibile lo sviluppo di una politica energetica che punti esplicitamente alla riduzione del consumo di combustibili fossili, al rispetto degli accordi internazionali relativi al Protocollo di Kyoto, all'affrancamento dalla dipendenza energetica dall'estero ed alla sostenibilità economica, volta alla riduzione dell'inquinamento e dei conseguenti danni alla salute e all'ambiente. In tale contesto, l'opera di cui al presente disegno di legge non sembra, allo stato, possedere i necessari requisiti di strategicità e rispondenza ad una corretta pianificazione delle fonti energetiche, presentando, al converso, numerose criticità sotto il profilo della tutela ambientale, aventi rilevanza costituzionale;

una non adeguata programmazione delle fonti di approvvigionamento, oltre a non recare benefici in termini di costo energetico, rischia, se non accompagnata da una attenta ed equilibrata normativa di tutela ambientale di sfociare in una aperta violazione dell'articolo 9 della Costituzione, anche alla luce del fatto che negli ultimi anni la nozione di ambiente ha subito una profonda evoluzione, che non consente più di tagliare fuori i diversi attori del sistema, in primis i cittadini e le comunità che vivono sul territorio interessato di volta in volta dalla programmazione infrastrutturale. Si è infatti passati da un concetto di mera conservazione alla configurazione di un vero e proprio diritto all'ambiente, espressione della personalità individuale e sociale, cui dare adeguata protezione. La Costituzione, con l'articolo 9, presenta una visione non statica o meramente estetica, ma di protezione integrata e articolata dei valori ambientali, parallelamente elevando, all'articolo 32, la salute a diritto fondamentale dell'individuo e ad interesse della collettività. Parte della dottrina, cui di seguito si fa riferimento puntuale, configura da tempo il «diritto all'ambiente» come diritto fondamentale, in ciò confortata anche dal Trattato di Lisbona e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, il cui articolo 37 fa riferimento alla tutela dell'ambiente e al miglioramento della sua qualità nonché al principio dello sviluppo sostenibile;

nel valutare gli atti programmatori in materia infrastrutturale ed energetica non si può procedere ad una generica dichiarazione di strategicità, in presenza di un insuperabile principio generale, secondo cui la Repubblica si impegna a favorire uno sviluppo ispirato non soltanto a criteri economici, ma anche a valori ambientali. La legge 8 luglio 1986, n. 349 ha conseguentemente riconosciuto come diritto fondamentale della persona e interesse della collettività la salvaguardia, dell'ambiente, intesa non solo come razionale gestione ma anche come effettivo miglioramento delle condizioni naturali. Il diritto all'ambiente si è consolidato nella prassi e a livello giurisprudenziale, a partire dalla nota sentenza n. 5172 del 6 ottobre 1979, con cui la Corte di Cassazione ha precisato che ciascun uomo - titolare di diritti inviolabili sia come singolo sia come membro delle formazioni sociali. nelle quali si svolge la propria personalità - ha un diritto fondamentale alla salute non solo in quanto singolo, ma anche, come membro delle comunità che frequenta ed ha quindi diritto all'ambiente salubre, principio riconosciuto dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 210 del 1987 e n. 641 del 1987. Si tratta di un diritto collettivo appartenente al singolo in quanto tale ma anche in quanto membro della collettività e il concetto unitario di ambiente va inteso come complesso di beni (aria, acqua, suolo, natura, biodiversità, energie) appartenenti al singolo uomo ed alla umanità nel suo complesso. Ne deriva il ruolo imprescindibile dei cittadini e delle comunità nel processo decisionale, fattori che il disegno di legge in esame non valorizza ed anzi sbrigativamente comprime, alla stregua di ampia parte della legislazione speciale infrastrutturale degli ultimi anni;

con riferimento al riparto di competenze, la giurisprudenza costituzionale ha evidenziato che la tutela dell'ambiente definita dall'articolo 117 della Costituzione non consente di individuare una sfera statale rigorosamente circoscritta, affermando al contrario che essa costituisce un valore trasversale da porre in relazione con gli altri interessi e con le competenze regionali concorrenti nel cui ambito è legittima l'adozione di una disciplina maggiormente rigorosa. A fronte di ogni intervento statale avente conseguenze sul territorio di una comunità se ne deve considerare la conformità non solo rispetto all'art. 117 Cost., bensì anche ai criteri indicati dall'art. 118 Cost. nonché al più ampio principio di leale collaborazione (sentenze n. 331 del 2010, n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004), poiché le esigenze generali sottese ad un dato progetto o procedimento non possono far venir meno la necessità di un ampio coinvolgimento delle diverse realtà locali nei relativi procedimenti. Il principio di collaborazione assume pertanto una centralità tale da assegnare un valore decisivo all'intesa fra Stato e istituzioni locali ovvero alle fasi procedimentali, nell'attuazione della normativa in materia di programmazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche ed energetiche;

la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce infatti ad un interesse pubblico di valore costituzionale primario (sentenza n. 161 del 1986) ed assoluto (sentenza n. 210 del 1987) inderogabile da altre discipline di settore. Nel valutare l'impatto delle opere, occorre muovere dal fatto che la tutela dell'ambiente comprende anche la salvaguardia delle qualità e degli equilibri delle sue singole componenti, come previsto dalla Dichiarazione di Stoccolma del 1972. Giova, a questo proposito, riproporre le conclusioni cui è pervenuta la giurisprudenza costituzionale, rafforzata dalle riflessioni di una consolidata ed autorevole dottrina, cui i firmatari del presente atto intendono richiamarsi. Nella sentenza n. 407 del 2002 e nella sentenza n. 282 del 2002 la Corte Costituzionale configura l'ambiente come sfera di competenza che investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze». Ne deriva un «valore» costituzionalmente, protetto, una sorta di materia «trasversale» (sentenze n. 507 e n. 54 del 2000, n. 382 del 1999, n. 273 del 1998) che accanto alla decisione statale valorizza interessi locali funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali;

l'inserimento della materia «tutela dell'ambiente» nel novero di quelle di competenza esclusiva dello Stato, secondo la Consulta, non può quindi portare il Governo o la legge statale ad eliminare la preesistente pluralità di titoli di legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare contestualmente, nell'ambito delle proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato, principio ribadito anche nella sentenza n. 135 del 2005. La sentenza n. 636 del 2002 riafferma il «valore» costituzionalmente protetto della tutela ambientale e non esclude la titolarità di competenze legislative di livello «inferiore» su materie quali il governo del territorio e la tutela della salute. Quel valore costituzionale assume rilievo concreto (sentenze n. 407 del 2002, n. 536 del 2002 , n. 222 del 2003, numeri 226 e 227 del 2003, numeri 259 del 2004, 108,214 e 336 del 2005, n. 96 del 2003) sono se in esso sono contemperati interessi molteplici facenti capo a competenze differenziate. La sentenza n, 214 del 2005, chiarisce che il principio di «leale collaborazione» richiede la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione. La prassi, dunque, di imporre alle comunità locali opere decise ad altro livello non appare confortata dallo spirito e dalla lettera della Costituzione;

con la sentenza n. 62 del 2005, la Corte Costituzionale sancisce che l'attribuzione delle funzioni amministrative il cui esercizio sia necessario per realizzare interventi di rilievo nazionale può essere disposta dalla legge statale nei soli limiti dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Allorché interventi individuati come necessari e realizzati dallo Stato concernono l'uso del territorio, ed in particolare la realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in modo rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, si impone che siano adottate modalità di attuazione che coinvolgano, attraverso opportune forme di collaborazione, le istituzioni (e quindi le comunità) sul cui territorio gli interventi sono destinati a realizzarsi. Principio ribadito dalle sentenze nn. 104 del 2008, e nn. 12, 30, 61 e 225 del 2009. L'opera in oggetto appare carente anzitutto sotto questo primo, fondamentale profilo;

strettamente collegata alla tutela dell'ambiente è poi la tutela della salute, poiché è indubbio che la salubrità dell'ambiente condiziona la salute dell'Uomo. La sfera di competenza statale in questo caso è ancor più rigorosamente delimitata. Pertanto. qualora lo Stato volesse, in applicazione del principio di sussidiarietà, esercitare competenze in materia, la forma di raccordo tra Stato e Regioni dovrebbe essere l'intesa, quale principale strumento di attuazione del principio di leale collaborazione, progressivamente elaborato dalla dottrina e riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale a partire dalla Sent. n. 219 del 1984. In riferimento alla localizzazione e alla realizzazione di un'opera, la Consulta ha più volte chiarito che l'interesse territoriale da prendere in considerazione e a cui deve essere offerta, sul piano costituzionale, adeguata tutela, è quello del territorio in cui l'opera è destinata ad essere ubicata (sentenze n. 338 del 1994, n. 242 del 1997, n. 303 del 2003 e n.6 del 2004). Ciò premesso, l'iter del progetto di cui al disegno di legge appare allo stato non compiuta mente definito e comunque non tale da far ritenere che i valori costituzionali sopra richiamati siano adeguatamente assicurati, mancando anche il dovuto coinvolgimento informativo nel processo decisionale delle comunità locali in cui dovranno essere realizzate le infrastrutture necessarie e connesse;

il progetto non appare altresì corrispondere ad una auspicata e coraggiosa Strategia Energetica Nazionale orientata alle energie rinnovabili, a dispetto di apodittiche asserzioni del Governo che lo propone alla ratifica delle Camere. Esso, in sostanza, non è neppure inquadrato in un contesto coerente di programmazione energetica sostenibile. Si assiste infatti all'irragionevole moltiplicarsi e al sovrapporsi di istanze infrastrutturali, gran parte delle quali destinate a non vedere alcun compimento, non rispondenti ad una pianificazione energetica rispettosa delle richieste europee in materia di approvvigionamento di energia - con particolare riferimento al maggior utilizzo delle energie rinnovabili - ed attenta alle criticità internazionali che la opportuna differenziazione delle fonti di approvvigionamento dovrebbe adeguatamente considerare. Con riferimento al progetto TAP, peraltro, a fronte di oneri prevedibili a seguito dell'impatto ambientale dell'opera, appaiono del tutto aleatorie - nel confuso quadro programmatorio ed autorizzatorio in atto - le eventuali maggiori entrate per l'Erario, sia in considerazione della destinazione finale ad altri Paesi dell'idrocarburo, sia tenuto conto delle attuali previsioni di ribasso dei prezzi del gas, nonché delle forti criticità dovute ad una non meditata valutazione del delicato contesto geopolitico in cui l'opera viene ad inserirsi, meritevoli di approfondimento;

delibera

di non procedere all'esame del disegno di legge n. 884.